日前，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《做好新能源配套送出工程投資建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》指出，允許新能源配套送出工程由發(fā)電企業(yè)建設(shè)。電網(wǎng)企業(yè)可在適當(dāng)時(shí)機(jī)依法依規(guī)進(jìn)行回購。
配套送出線路的投資建設(shè)主體為何由電網(wǎng)企業(yè)擴(kuò)展到了發(fā)電企業(yè)？發(fā)電企業(yè)自建送出工程能否緩解網(wǎng)源不協(xié)調(diào)的矛盾？新政對(duì)未來新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又將產(chǎn)生怎樣的影響？
（文丨本報(bào)記者 姚金楠）
“電網(wǎng)的資產(chǎn)電網(wǎng)建，聽起來沒問題，但是具體執(zhí)行起來可沒這么簡單”
根據(jù)國家能源局2018年4月出臺(tái)的《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國能發(fā)新能[2018]34號(hào)）（以下簡稱“34號(hào)文”），各類接入輸電網(wǎng)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的接網(wǎng)及輸配電工程，全部由所在地電網(wǎng)企業(yè)投資建設(shè)，保障配套電網(wǎng)工程與項(xiàng)目同時(shí)投入運(yùn)行。電網(wǎng)企業(yè)投資建設(shè)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的接網(wǎng)及輸配電工程的合理費(fèi)用，在扣除可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金后，計(jì)入所在省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)核定成本范圍。
“電網(wǎng)的資產(chǎn)電網(wǎng)建，聽起來沒問題，但是具體執(zhí)行起來可沒這么簡單。”國內(nèi)某風(fēng)電開發(fā)企業(yè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人李某告訴記者，早在2015年，公司在吉林省開發(fā)的一個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目就曾遭遇配套送出線路建設(shè)難的問題。李某介紹，當(dāng)時(shí)電網(wǎng)公司對(duì)于配套送出線路的建設(shè)是有投資計(jì)劃的，但線路規(guī)劃的塔基和網(wǎng)架要占用一定的村民住房，涉及到拆遷問題。村民不同意拆遷，就只能改規(guī)劃、移線路，投資預(yù)算因此有所增加。
“對(duì)于電網(wǎng)公司而言，一旦超出預(yù)算，就要層層上報(bào)、層層審批，流程非常復(fù)雜。后來，為了能盡快并網(wǎng)，我們就提出，增加的投資由我們發(fā)電企業(yè)自己承擔(dān)，甚至整條線路全部由我們出錢來建。但電網(wǎng)方面堅(jiān)決不同意，電網(wǎng)公司認(rèn)為，這條線路算作是電網(wǎng)公司的資產(chǎn)，不可能接受其他公司的投資。”李某透露，彼時(shí)，項(xiàng)目所在地政府部門對(duì)于可再生能源投資大力支持，一度提出由政府部門投資建設(shè)配套送出線路。“但電網(wǎng)公司還是一樣的態(tài)度，預(yù)算不夠不能要其他企業(yè)的錢，更不能要政府的錢，也不能向上級(jí)電網(wǎng)公司要錢，只能是等著審批追加預(yù)算。”
2016年開始，國家能源局啟動(dòng)風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警，吉林省由于棄風(fēng)率偏高，連續(xù)3年被劃定為紅色預(yù)警區(qū)域。特別是2017年，針對(duì)紅色預(yù)警區(qū)域，即便是在建、已核準(zhǔn)和納入規(guī)劃的項(xiàng)目，電網(wǎng)企業(yè)也不得受理新增并網(wǎng)申請(qǐng)。李某告訴記者，由于2015年配套送出線路的投資問題始終沒有確定，后續(xù)又趕上紅色預(yù)警的禁令，項(xiàng)目并網(wǎng)被長時(shí)間擱置，公司業(yè)績因此大幅下滑，損失重大。
“模糊了管制業(yè)務(wù)和非管制業(yè)務(wù)的界限，和本輪電力體制改革的精神相背離”
“一方面，從客觀上講，光伏、風(fēng)電等新能源發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)周期短、速度快，配套送出工程很難實(shí)現(xiàn)‘同步’。但另一方面，由于發(fā)電企業(yè)迫切的并網(wǎng)需求，在很多地方，發(fā)電企業(yè)自建配套送出線路的情況并不少見。此前‘34號(hào)文’也規(guī)定了主要由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)配套線路的建設(shè)，但是政策在執(zhí)行過程中被或多或少地打了折。”北京鑫諾律師事務(wù)所律師展曙光指出，在當(dāng)前“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)的大背景下，新能源發(fā)展提速，配套送出工程滯后的問題幾乎難以避免，此次《通知》的出臺(tái)也是想要破除并網(wǎng)消納環(huán)節(jié)的障礙。
《通知》也明確指出，允許發(fā)電企業(yè)投資建設(shè)新能源配套送出工程，就是為了避免風(fēng)電、光伏發(fā)電等電源送出工程成為制約新能源發(fā)展的因素。
“但新能源并網(wǎng)問題本來就是‘電網(wǎng)不急發(fā)電急’，現(xiàn)在允許發(fā)電企業(yè)自建送出線路，電網(wǎng)會(huì)不會(huì)更不著急了？”展曙光坦言，“表面上看是給發(fā)電企業(yè)找了一條出路，但事實(shí)上很可能會(huì)激發(fā)新的問題。”
對(duì)此，國家發(fā)改委能源研究所可再生能源中心主任趙勇強(qiáng)則表示，新政策并不會(huì)降低電網(wǎng)投資建設(shè)配套送出工程的積極性。“對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)而言，就最終效果來說，自行建設(shè)和后期回購其實(shí)是一樣的，本意上電網(wǎng)可能更希望自己來建。但由于新能源電源和電網(wǎng)建設(shè)周期不同，即使在規(guī)劃層面做好了建設(shè)時(shí)序協(xié)調(diào)，實(shí)際建設(shè)中也可能由于各種各樣的原因?qū)е缕?，因此存在發(fā)電企業(yè)自建線路的需求。”
“此次《通知》的意義更多是釋放一個(gè)鼓勵(lì)新能源開發(fā)的政策信號(hào)，但就具體內(nèi)容而言，更適合作為一種過渡，可能并不是目前最好的政策選擇。”中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟指出，《通知》雖然給發(fā)電企業(yè)“開了可以自建送出線路的口子”，但主干網(wǎng)架的建設(shè)還是以電網(wǎng)公司為主體，“可再生能源要上網(wǎng)，還要綜合考慮主網(wǎng)和接網(wǎng)線路的協(xié)調(diào)，那么主干網(wǎng)架的建設(shè)和升級(jí)改造能否跟上接網(wǎng)線路的建設(shè)速度？這也是后續(xù)要面臨的問題。”而趙勇強(qiáng)認(rèn)為，當(dāng)前，許多發(fā)電企業(yè)自建的線路，在電網(wǎng)公司未回購前，也是委托電網(wǎng)運(yùn)營管理或者接受電網(wǎng)運(yùn)行管理調(diào)度的，因此主網(wǎng)和接網(wǎng)線路可以做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
展曙光強(qiáng)調(diào)，光伏、風(fēng)電等可再生能源發(fā)電業(yè)務(wù)屬于電源側(cè)的非管制性市場化業(yè)務(wù)。“但包括送出線路在內(nèi)的一系列配套工程建設(shè)則屬于電網(wǎng)側(cè)的管制性業(yè)務(wù)。現(xiàn)在允許發(fā)電企業(yè)自建送出線路，而且電網(wǎng)企業(yè)也開始涉足諸如分布式光伏開發(fā)等新能源發(fā)電投資，其實(shí)是模糊了管制業(yè)務(wù)和非管制業(yè)務(wù)的界限，和本輪電力體制改革的精神相背離。”
“國家一定要嚴(yán)格監(jiān)督電網(wǎng)的回購工作，明確回購時(shí)間和相關(guān)細(xì)則”
值得注意的是，《通知》規(guī)定，發(fā)電企業(yè)建設(shè)的新能源配套工程，經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)雙方協(xié)商同意，可在適當(dāng)時(shí)機(jī)由電網(wǎng)企業(yè)依法依規(guī)進(jìn)行回購。
“一句‘適當(dāng)時(shí)機(jī)’，相當(dāng)于就把球直接踢給了電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)，可能對(duì)于政策制定者而言，也說不清什么時(shí)候才是‘適當(dāng)’。”馮永晟指出，由于配套接網(wǎng)線路涉及全國眾多地域的大量項(xiàng)目，電網(wǎng)企業(yè)可能也需要探索如何進(jìn)行回購。“不同地域、不同建設(shè)主體回購的先后順序可能不一樣，包括價(jià)格也可能需要一點(diǎn)一點(diǎn)摸索。有太多的細(xì)節(jié)問題需要處理。”
其實(shí)早在“34號(hào)文”發(fā)布之時(shí)，就明確指出，相關(guān)接網(wǎng)等輸配電工程由可再生能源發(fā)電項(xiàng)目單位建設(shè)的，電網(wǎng)企業(yè)按協(xié)議或經(jīng)第三方評(píng)估確認(rèn)的投資額在2018年底前完成回購。但據(jù)記者了解，相關(guān)回購工作并未如期完成，此前發(fā)電企業(yè)自建的接網(wǎng)線路資產(chǎn)很多還是由發(fā)電企業(yè)自行持有。另有知情人透露，“不僅是光伏、風(fēng)電企業(yè)，甚至一些火電廠和水電項(xiàng)目也有一些自建送出線路，電網(wǎng)并沒有回購。”
為何電網(wǎng)方面對(duì)于接網(wǎng)線路回購遲緩？目前，還有多少發(fā)電企業(yè)自建的送出線路沒有完成回購？記者嘗試聯(lián)系國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)公司了解情況，但截至發(fā)稿前，并未收到明確回復(fù)。
趙永強(qiáng)指出，接網(wǎng)線路和工程的回購涉及多個(gè)主體，各方關(guān)注點(diǎn)不同，所以需要破解諸多難點(diǎn)。“比如電網(wǎng)企業(yè)強(qiáng)調(diào)，技術(shù)設(shè)備選型和施工等要滿足電網(wǎng)的規(guī)范要求，國資委等部門對(duì)于回購工作也有一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序要求。因此，針對(duì)今后可能越來越多的需求，需要建立和完善統(tǒng)一的新能源接網(wǎng)線路回購相關(guān)技術(shù)規(guī)定、管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)程序。”
“站在各司其職的角度，電網(wǎng)就應(yīng)該無條件地保障發(fā)電項(xiàng)目的正常并網(wǎng)，不能從事市場化的發(fā)電項(xiàng)目投資?，F(xiàn)在的情況是本職工作還不能達(dá)標(biāo)，卻把一部分資金和時(shí)間都投入到了非管制業(yè)務(wù)上。”展曙光指出，在電網(wǎng)企業(yè)確有困難的情況下，如果發(fā)電企業(yè)自行建設(shè)了配套送出工程，“國家一定要嚴(yán)格監(jiān)督電網(wǎng)的回購工作，明確回購時(shí)間和相關(guān)細(xì)則，一旦不能按時(shí)依規(guī)回購，就要追究相關(guān)方責(zé)任”。
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